اقتضت التحولات الاجتماعية والاقتصادية في المجتمعات المعاصرة ظهور أسلوب اللامركزية و التنصل من سطوة السلطة المركزية. و في هذا الإطار، نص الفصل 14 من الدستور التونسي لعام 2014 على ما يلي : ” تلتزم الدولة بدعم اللامركزية واعتمادها بكامل التراب الوطني في إطار وحدة الدولة”. و لكن كيف ذلك ؟

بقلم مروى الفهري *

في ظل الشكل الموحد للدولة فانه “يتبع الديمقراطية المحلية منطق التبعية الذي يفضي إحالة مجموعة من الاختصاصات و سلطات اتخاذ القرار من السلطة المركزية إلى السلطات المحلية. وهكذا تتم إدارة الشأن العام في جزء منه بالتعاون بين السلطة المركزية و السلطات المحلية باعتبار أن هذه الأخيرة هي الأقرب إلى الميدان و الأقدر على الاستجابة لاحتياجات المواطنين من أي طرف أخر”.

وهو ما تأكد بالأساس الدستوري خاصة من خلال الفصل 134 الذي نص على ما يلي: ” تتمتع الجماعات المحلية بصلاحيات ذاتية وصلاحيات مشتركة مع السلطة المركزية وصلاحيات منقولة منها”. كذلك نص الفصل 135 على أن “للجماعات المحلية موارد ذاتية وموارد محالة إليها من السلطة المركزية، وتكون هذه الموارد ملائمة للصلاحيات المسندة إليها قانونا”. إضافة إلى الفصل 136 الذي ينص على ما يلي: “تتكفل السلطة المركزية بتوفير موارد إضافية للجماعات المحلية تكريسا لمبدأ التضامن وباعتماد آلية التسوية والتعديل. تعمل السلطة المركزية على بلوغ التكافؤ بين الموارد والأعباء المحلية”.

نص الفصل 12 من مشروع قانون المالية لسنة 2021 على إحداث “صندوق خاص يطلق عليه اسم ‘صندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية’ يتولى تمويل ميزانية الجماعات المحلية. ويتولى الوزير المكلف بالجماعات المحلية الإذن بالدفع لمصاريف الصندوق وتدرج عملياته المالية ضمن حساب خاص يفتح بدفاتر أمين المال العام للبلاد التونسية.

كما عدد هذا الفصل موارد تمويل هذا الصندوق التي توزع كما يلي:
من الاعتمادات لفائدة البلديات.% 70-
من الاعتمادات لفائدة الجهات.% 20-
من الاعتمادات لفائدة الأقاليم.% 10-
وذلك طبقا لمجلة الجماعات المحلية.

تم إحداث هذا الصندوق طبقا لأحكام الفصول 148 و 149 و 150 من مجلة الجماعات المحلية وتخصص هذه الموارد لتمويل الجماعات المحلية بهدف تدعيم قدراتها واستقلاليتها المالية ومساعدتها على مجابهة الأعباء المحمولة عليها وبلوغ التوازن المالي والتكافؤ بين الموارد والأعباء وتحقيق التضامن والحد من التفاوت بينها.

كما تضمن المشروع التفعيل التدريجي لصندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية من خلال مواصلة العمل لفترة انتقالية بالمقاييس الحالية المعتمدة في توزيع الاعتمادات المخصصة من موارد الدولة للجماعات المحلية.

يشار إلى أن هذا الفصل تضمن إلغاء العمل بصندوق التعاون بين الجماعات المحلية المحدث بمقتضى الفصل 13 من القانون عدد 27 لسنة 2012 المؤرخ في 29 ديسمبر 2012 المتعلق بقانون المالية لسنة 2013.

وورد في شرح الأسباب انه سوف يتم توزيع موارد صندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية وفقا لمعايير موضوعية تأخذ بعين الاعتبار خاصة عدد السكان ونسبة البطالة والطاقة الجبائية ومؤشر التنمية وطاقة التداين.

لا ننسى أن مقتضيات تفعيل النظام اللامركزي كأسلوب من أساليب التنظيم الإداري هو الذي على أساسه احدث مشروع قانون المالية لسنة 2021 صندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية. إذ تقتضي الترسانة القانونية الجديدة التي جاءت مع دستور 2014 ،الذي خصص بابا كاملا للامركزية وهو الباب السابع تحت عنوان السلطة المحلية والذي يتكون من 12 عشرة فصلا، و خاصة القانون الأساسي عدد 29 المؤرخ في 9 ماي 2018 الذي يتعلق بمجلة الجماعات المحلية، اعتماد جملة من القواعد القانونية وخاصة السياسية لتفعيلها.

قد يعود الصندوق المحدث بالنفع خاصة على البلديات الضعيفة على مستوى الموارد الذاتية ولكن هل أن إحداثه يعزز من استقلالية الجماعات المحلية أم أن هناك عدة نقائص تحول دون تعزيز هذه الاستقلالية وتجعل من كل تعاون تقدمه السلطة المركزية للجماعات المحلية عرقلة للاستقلالية أو فلنقل “خيرا يراد به شرا”؟

ما من إطار امثل لترسيخ اللامركزية أكثر من المالية المحلية بل يبقى احدهما رهين وجود الأخر وقد حرص المشرع صلب الفصل 126 من مجلة الجماعات المحلية على وضع الإطار العام لتصرف الجماعات المحلية في مواردها وأملاكها ” فتحرص الجماعات المحلية على توظيف مواردها وأملاكها لخدمة المصالح المحلية وفقا لقواعد الحوكمة الرشيدة والاستعمال الأجدى للمالية العمومية. تتمتع الجماعات المحلية بحرية التصرف في مواردها وتتقيّد بمبدأ الشرعية المالية وقاعدة التوازن الحقيقي للميزانية”.

إن مبدأ حرية التصرف في الموارد شديد الارتباط بمبدأ دستوري وهو التدبير الحر إذ نص الفصل 132 على أن الجماعات المحلية تتمتع بالشخصية القانونية وبالاستقلالية الإدارية والمالية وتدير المصالح المحلية وفقا لمبدأ التدبير الحر.

كما نجد تكريسا تشريعيا لهذا المبدأ من خلال مجلة الجماعات المحلية في فصلها الرابع، حيث “تدير كل جماعة محلية المصالح المحلية وفق مبدأ التدبير الحر طبقا لأحكام الدستور والقانون مع احترام مقتضيات وحدة الدولة”.

أسس واضعو دستور 2014 للاستقلالية المالية للجماعات من خلال جعلها تتمتع بالشخصية القانونية وبالاستقلالية الإدارية والمالية كما اعترفت المجلة بذلك. غير أن حرية تصرف الجماعات المحلية في مواردها يبقى رهين توفر هذه الموارد بالقدر الذي يسمح لها بممارسة صلاحياتها المتنوعة. ومن أهم العراقيل التي تحول دون توفر هذه الموارد بشكل كاف هو عدم تمتع هده الجماعات بسلطة جبائية أصلية. فضبط قاعدة الاداءات والمساهمات ونسبها وإجراءات استخلاصها يعود إلى مجلس نواب الشعب. و قد يقوم عدم الاعتراف للجماعات بالسلطة الجبائية على عدة مبررات منها مبدأ الشرعية الجبائية الذي يقتضي أن تختص السلطة التشريعية دون سواها باستخلاص الجباية أو الخوف من المس بمبدأ المساواة أمام الأعباء العامة.

إذ يمكن أن ينجر عن ذلك اختلاف في الضغط الجبائي بين المطالبين بالضريبة بحسب مكان إقامتهم أو مكان ممارستهم لأنشطتهم المهنية كما أن غياب الوازع الضريبي لدى المواطنين وضعف المشروعية التي تتمتع بها الجماعات المحلية هما من الأسباب التي يمكن أن تؤخذ كمبرر للتحفظ في إسناد السلطة الجبائية لهذه الجماعات. أما المبرر الآخر والذي اعتقد شخصيا أن فيه الكثير من المبالغة والتهويل هو خشية السلطة المركزية من أن تزاحمها الجماعات المحلية آو تنافسها في مجال مرتبط بالسيادة المالية والجبائية للدولة.

فكيف يمكن الحديث عن تدبير حر للجماعات المحلية وعن استقلالية مالية إذا كانت غير قادرة على تعبئة موارد ذاتية كافية وهي بحاجة إلى السلطة المركزية لتحقيق ذلك؟

هل يمكن أن تكون مساعدة السلطة المركزية للجماعات المحلية شكلا من أشكال ممارسة الرقابة عليها وإرادة صريحة للتحكم فيها ؟

خلافا لعدم تمتع الجماعات المحلية بسلطة التشريع الجبائي فان ضعف استقلاليتها المالية يتبين كذلك من خلال الدور الجديد والمستحدث الذي اكتسبته السلطة المركزية في علاقة بمرحلة إعداد ميزانية الجماعات المحلية والمصادقة عليها. إذ يتم إعداد المشروع الأولي للميزانية من قبل إدارة الجماعة المحلية وهو ما يوحي بتمتعها بحرية في هذا المجال وهو تكريس ظاهر لمبدأ التدبير الحر ولكن يكون ذلك بمساعدة محاسب الجماعة المحلية و هو طبقا للفصل 129 من مجلة الجماعات المحلية تابع للسلطة المركزية تقع تسميته بقرار من وزير المالية بعد إعلام مسبق لرئيس الجماعة المحلية. و من مظاهر مرافقة السلطة المركزية للجماعة المحلية في إعداد ميزانيتها إقرار المجلة ضرورة إحالة الميزانية في اجل خمسة أيام من تاريخ مصادقة مجلس الجماعات المحلية عليها إلى الوالي وأمين المال الجهوي المختصين ترابيا. ومكنت المجلة أمين المال الجهوي من طلب تفسيرات ووثائق تتعلق بالميزانية المصادق عليها.

مع تمكين الجماعات المحلية من هامش حرية هام جدا في إعداد ميزانيتها والمصادقة عليها، إلا أن دور السلطة المركزية لا يزال مهما حتى مع التخلي عن الرقابة السابقة ومفهوم الوصاية. وقد تبرر أهمية دورها بمبدأ وحدة الدولة الذي تم تكريس اللامركزية في إطاره.

* باحثة في القانون العام و قانون الجماعات المحلية.

ظهرت المقالة الاستقلالية المالية للجماعات المحلية وإحداث صندوق دعم اللامركزية في مشروع قانون المالية لسنة 2021 أولاً على أنباء تونس.

في بلاغ أصدرته بتونس اليوم الجمعة 7 اوت 2020 بإمضاء رئيسها عدنان بوعصيدة (حركة النهضة) رئيس بلدية رواد تنبه الكنفدرالية التونسية لرؤساء البلديات إلى “خطورة تبعات إمكانية إلحاق وزارة الشؤون المحلية بوزارة الداخلية وتدعو رئيس الحكومة المكلف إلى دعم مسار الحكم المحلي واستقلاليته”. وهو موقف عبر عنه قادة حركة النهضة الاسلامية الذين يستعملون البلديات لأغراض سياسية و لفائدة حزبهم كما كان يفعل حزب التجمع في عهد الدكتاتور بن علي. و في ما يلي نص البيان…

دعت الكنفدرالية التونسية لرؤساء البلديات في بيان لها الجمعة 07 اوت 2020 رئيس الحكومة المكلف هشام المشيشي لدعم مسار الحكم المحلي وتكريس استقلاليته عن كافة الهياكل الوزارية وعدم الانسياق وراء دعوات الحاق وزارة الشؤون المحلية بوزارة الداخلية لما يشكله ذلك من ضرب للبنود الواردة في الدستور في بابه المتعلق بالسلطة المحلية.

وأكدت الكنفدرالية في هذا السياق ان المنشور عدد 15 الصادر عن وزير الشؤون المحلية بتاريخ 04 اوت 2020 والموجه الى السادة والسيدات الولاة ورؤساء البلديات حول متابعة منظومة النظافة جهويا ومحليا منشور “غير بريء” وينطوي على ” تمهيد محتمل لضم وزارة الشؤون المحلية لوزارة الداخلية ” من خلال دعوته الظاهرة للسلط الجهوية والمحلية لمتابعة منظومة النظافة وتوظيف الامكانيات البشرية والمادية بالجماعات المحلية حتى يتسنى برمجة التوجهات الاستراتيجية والمخططات العملية لتامين متطلبات العيش الكريم للمواطن وضمان أسس التنمية المحلية ولكنه يخفي في طياته دعوة لإعداد قاعدة بيانات حول منظومة التصرف في النفايات على المستويين الجهوي والمحلي لتيسير عمل وكالات التصرف في النفايات موضوع تضارب المصالح الذي يطال رئيس الحكومة المستقيل الياس الفخفاخ .

وان الكنفدرالية التونسية لرؤساء البلديات تجدد دعوتها لرئيس الحكومة المكلف هشام المشيشي الى اهمية الاخذ بعين الاعتبار مسالة فصل وزارة الشؤون المحلية عن البيئة وعدم الحاقها بأية وزارة اخرى وخاصة الداخلية لأن في ذلك عودة إلى المربع الأول في تمكين الولاة من التدخل المباشر في المسائل البيئية التي هي من مشمولات البلديات رغم أن التنسيق بين الجماعات المحلية والسلطات الجهوية قائم ومتواصل في كنف احترام صلاحيات كل طرف.

بيان.

ظهرت المقالة تونس : كنفدرالية رؤساء البلديات ترفض إلحاق الشؤون المحلية بوزارة الداخلية أولاً على أنباء تونس.

في بلاغ صادر بتونس اليوم الثلاثاء 12 ماي 2020 تعلن وزارة الصحة ورئاسة الحكومة ووزارة الشؤون المحليّة والبيئة أنه سيتم تنظيم ملتقيات تكوينية عن بعد لفائدة الأعوان العموميين بالإدارات العمومية والجماعات المحلية في مجال “آليات الوقاية والسلامة التي يتعين اتخاذها على مستوى الأشخاص والفضاءات والمعدات ووسائل وإجراءات العمل للتوقي من جائحة كوفيد 19”.

تنتظم هذه الدورات التكوينية في إطار التوقي من جائحة كوفيد 19 وحرصا على مرافقة إجراءات الحجر الصحي الموجه وتطوير قدرات الإطارات والأعوان العموميين في مجال آليات الوقاية والسلامة التي يتعين اتخاذها على مستوى الأشخاص والفضاءات والمعدات ووسائل وإجراءات العمل.

وتنتظم في نطاق الشراكة وتظافر الجهود بين الهياكل والمؤسسات العمومية وتفعيل التشبيك بين مؤسسات وهياكل تكوين الأعوان العموميين وبعد التنسيق بين رئاسة الحكومة (الإدارة العامة للتكوين وتطوير الكفاءات) ووزارة الصحة (الوحدة المركزية لتكوين الإطارات والمركز الوطني البيداغوجي لإطارات الصحة) ووزارة الشؤون المحلية (مركز التكوين ودعم اللامركزية) والجمعية التونسية للصحة الرقمية والتطبيب عن بعد والوكالة الألمانية للتعاون الفني “GIZ”،

وسينتظم أول ملتقى تكويني عن بعد تحت إشراف الأستاذ رياض قويدر -أستاذ استشفائي جامعي في الطب ورئيس قسم- وذلك يوم الخميس 14 ماي 2020 من الساعة 12:00 إلى الساعة 13:30.

ويمكن متابعته والمشاركة فيه عبر الرابط الالكتروني التالي.

ظهرت المقالة تونس : ملتقيات تكوينية عن بعد لفائدة الأعوان العموميين والجماعات المحلية حول آليات الوقاية من جائحة كوفيد 19 أولاً على أنباء تونس.

نظّمت الجمعية التونسية للمراقبين العموميين يوم الإربعاء 9 أفريل 2020 بالتعاون مع منظمة فردريش نومان من أجل الحرية مكتب تونس حلقة نقاش عبر الأنترنات بعنوان: “السلطة المحليّة في زمن الكورونا أو كيف تتحوّل الأزمات إلى فرص؟”.

ممّا لا شك فيه أنّ هذه الجائحة تمثّل اختبارا جديّا لكافة أجهزة الدولة في التعامل معها وتطويقها ومحاولة التقليص من آثارها ومن الخسائر الناجمة عنها.

وتخوض البلديات هذه الحرب بإمكانية مادية ضعيفة إضافة إلى عدم جاهزيتها لمواجهة مثل هذه الأزمة الصحيّة التّي عجزت قوى عالمية عظمى على تطويقها والتحكم فيها.

وتمثّل هذه التجربة بالنسبة للبلديات خاصة منها البلديات المحدثة تمرينا صعبا واختبارا جديا لقدرتها على التصرف في الأزمة واتخاذ القرارات اللازمة وإنفاذ القوانين.

هذه الأسئلة وغيرها مثّلت موضوع حلقة النقاش وقد شارك في إثراء الحوار كل من السيد معتز القرقوري (أستاذ القانون الدستوري بكليّة الحقوق بصفاقس) – السيد أحمد قيدارة (خبير في الحوكمة المحليّة) – السيد معزّ الوسلاتي (رئيس بلدية قعفور) – السيد نبيل رقيق (كاهية مدير بصندوق القروض ومساعدة الجماعات المحليّة) – السيدة مها معلول (كاتب عام بلدية المطوية) والسيدة أسماء سلايمية عن منظّمة البوصلة.

طبيعة العلاقة بين السلطة المحلية والسلطة المركزية

انطلقت حلقة النقاش بالتساؤل حول طبيعة العلاقة بين السلطة المحلية والسلطة المركزية وحدودها لتخلص في النهاية إلى اعتبار تدخل البلديات في إدارة هذه الأزمة واجبا وحقا مع التأكيد على شرعية تدخل الهيئات اللامركزية في هذه الأزمة وقد استدل كافة المتدخلين على ذلك بما كرّسه الدستور التونسي وما تضمنته مجلّة الجماعات المحلية من مبادئ في هذا الإطار.

وإجمالا تمّ التعرض للنقاط التالية: ·تستمد البلديات شرعية تدخلها وإدارتها لهذه الأزمة على المستوى المحلّي إنطلاقا من الدستور ومجلة الجماعات المحلية الذّين أقرّا استقلالية الجماعات المحليّة من خلال تكريس مبدأ التدبير الحرّ مع ما يستتبع ذلك من كون البلديات مدعوّة بحكم القانون لإدارة المصالح المحلية تحت أيّ ظرف كان.

يتمتّع رئيس البلدية بصلاحيات في مجال الضبط الإداري وهو مكلّف بالتراتيب البلدية ولا يحتاج في ذلك لعرض القرارات على مداولة المجلس البلدي واختصاصه في هذه المادّة هو اختصاص ذاتي وأصلي يرمي إلى “تحقيق الراحة والصحة العامّة والمحافظة على إطار عيش سليم” من خلال العديد من الإجراءات الضبطية التّي تشمل “كل ما من شأنه أن يمكّن من تلافي الحوادث واﻵفات والكوارث بشتى الوسائل الملائمة وتدارك أمرها بالقيام باﻹسعافات اللازمة كالحرائق والفيضانات والكوارث واﻷوبئة واﻷمراض المعدية” …

لا يجب أن تتعارض السلطة الترتيبية لرئيس البلدية مع السلطة الترتيبية على المستوى الوطني هذا بالإضافة إلى ضرورة مراعاة مبدأ التناسب من قبل رؤساء البلديات عند اتخاذ القرارات حتّى لا يقع المسّ من جوهر الحقوق والحريّات على غرار الحدّ من حريّة التّنقل.

الطابع الاستباقي لتدخلات البلديات لمجابهة أزمة الكورونا

سجّل مختلف المشاركون الطابع الاستباقي الذّي اتسمت به تدخلات البلديات لمجابهة هذه الأزمة باعتبارها الخطّ الأوّل والأكثر قربا من المواطنين رغم ضعف إمكانياتها الماديّة وهو ما أكّده كل من السيدة مها معلول كاتب عام بلدية المطوية والسيدة أسماء سلايمية عن منظمة البوصلة والسيد معزّ الوسلاتي رئيس بلدية قعفور والذّين شدّدوا على كون البلديات تخوض اليوم معركة حقيقية ضدّ عدو خفّي ولا تملك الحقّ في الانسحاب أو الاستسلام وأنّ مسؤولية رئيس البلدية هي حماية الأرواح بدرجة أولى في مثل هذا الظرف الاستثنائي. وقد أشارت ممثلة منظّمة البوصلة إلى ضرورة إحكام تنسيق الجهود بين مختلف هياكل الدولة وتفادي كل مظاهر عدم الانسجام وتشتّت القرار بين السلط العمومية على اختلاف مستوياتها .

بدوره قام صندوق القروض ومساعدة الجماعات المحلية في إطار توفير دعم مالي استثنائي للبلديات قصد مساعدتها على التوقي من انتشار الفيروس ومواصلة اتخاذ التدابير الضرورية لحماية متساكنيها وأعوانها وخاصّة المكلّفين منهم بتأمين خدمات النّظافة حيث تمّ رصد وتحويل دعم مالي قدره 2،4 مليون دينار بحساب 100 ألف دينار لكلّ مجلس جهوي يخصّص لمعاضدة التدخلات المسجلة التّي تؤمنها البلديات في إطار الترفيع في التدابير الوقائية لمجابهة انتشار الفيروس وهوما أشار إليه السيد نبيل رقيق ممثل صندوق القروض ومساعدة الجماعات المحلية والذّي أكّد على انّه ولحدّ هذا التاريخ لا وجود لتدابير استثنائية خاصة في علاقة بإنجاز البرنامج السنوي للاستثمار.

وقعت الإشارة إلى أنّ مختلف المناشير الصادرة في إطار مجابهة تداعيات فيروس كورونا واتخاذ الإجراءات والتدابير اللازمة لمكافحته صدرت بصفة لاحقة بغرض تأطير مختلف التدخلات والمبادرات التّي قامت بها البلديات ومن أجل التنسيق بين الأطراف المتدخلة ( منشور رئيس الحكومة المذكور أعلاه ومناشير وزير الشؤون المحلية)

رافق المجتمع المدني المحلّي البلديات في مجهوداتها الرامية إلى اتخاذ التدابير والإجراءات في إطار الوقاية من خطر تفشّي فيروس “كورونا” المستجدّ.

المرحلة لا تتحمّل الصراع والمغالبة بين السلطة المركزية والجهوية والمحلية

يعدّ إعمال هذه الأحكام القانونية خير ضامن لحقّ البلديات في إدارة هذه الأزمة على المستوى المحلي رغم ما أثارته هذه المسألة من أخذ وردّ بين السلطة المركزية والسلطة المحليّة وهو جدل غذّاه صدور منشور السيد رئيس الحكومة عدد 09 مؤرخ في 25 مارس 2020. والذّي دعا فيه مختلف الوزراء وكتّاب الدولة ورؤساء البلديات والمؤسسات والمنشآت العمومية إلى ضرورة التنسيق مع سلطة الإشراف قبل اتخاذ التدابير والإجراءات في مواجهة الفيروس حيث ورد بالمنشور العديد من المفاهيم والمصطلحات التّي لم تعد متلائمة مع الواقع الجديد للسلطة المحلية على غرار اعتماد عبارة سلطة الإشراف للدلالة على وزارة الشؤون المحليّة أوعبارة “ضرورة مراجعة سلطة الإشراف وجوبا وبصفة مسبقة… وقد اعتبر بعض المشاركين أنّ المقتضيات التّي أكّد عليها هذا النصّ تدلّ على الارتباك في التعامل مع السلطة وهو ارتباك وإن وجد فيجب تجاوزه في المرحلة الراهنة التّي لا تتحمّل الصراع والمغالبة بين السلطة المركزية والجهوية والمحلية.

وضعت جائحة كورونا مختلف هياكل الدولة أمام امتحان كبير وقد اعتبرت ممثلة منظمة البوصلة أنّ هذه الأزمة تمثّل فرصة حقيقيّة لإعادة تصوّر دور السلطة اللامحورية ولإعطاء دفع معنوي في اتجاه استكمال إرساء مسار اللامركزية مِؤكدة من جانبها على أنّها من الضار النافع حيث يمكن تحويل هذه الجائحة مع ما استتبعها من خسائر إلى فرصة لإعادة بناء الثقة بين السلطة المحليّة والمواطنين.

ظهرت المقالة ندوة بتونس : السلطة المحليّة في زمن الكورونا أو كيف تتحوّل الأزمات إلى فرص؟ أولاً على أنباء تونس.