Les difficultés socio-économiques de la Tunisie pourraient s’aggraver en cas de défaut de paiement de sa dette. Dans cet extrait de la Watch List 2023 – Autumn Update, Crisis Group conseille à l’UE d’encourager un accord de prêt révisé avec le FMI mais de faire pression sur Tunis sur la gouvernance et les droits de l’homme.
Depuis juillet 2021, lorsque le président Kaïs Saïed a pris le pouvoir, limogeant le Premier ministre et suspendant le Parlement, la Tunisie a pris un nouveau tournant autocratique alors que sa crise économique sous-jacente ne cesse de s’aggraver. Le président tente de construire un système autoritaire à part entière et de s’attirer le soutien public avec une rhétorique résolument nationaliste. Il a imprégné son discours d’insinuations racistes, rejetant la responsabilité des malheurs socio-économiques du pays – tels que l’inflation et le chômage – sur les migrants d’Afrique subsaharienne, entre autres (…). Parallèlement, il a rejeté les conditions attachées à un prêt proposé par le Fonds monétaire international (FMI) visant à équilibrer le budget et à restaurer la confiance des investisseurs, poussant le pays au bord du défaut de paiement sur sa dette extérieure. Un défaut de paiement aggraverait probablement considérablement les problèmes ci-dessus en exacerbant le risque de violence et en mettant en péril la stabilité intérieure déjà fragile.
Au début, l’Union européenne (UE) et nombre de ses États membres ont manifesté de grandes inquiétudes quant à la direction prise par la Tunisie sous Saïed. Le président semblait vouloir annuler les acquis démocratiques du soulèvement de 2011, la première des révoltes populaires de cette année-là dans le monde arabe. Mais l’Europe a progressivement réorienté ses efforts vers la lutte contre la migration irrégulière.
L’augmentation des arrivées de migrants en provenance de la Méditerranée a été le principal moteur de ce changement, même si l’élection du gouvernement d’extrême droite dirigé par Giorgia Meloni en Italie y a contribué.
Aujourd’hui, l’UE considère la Tunisie comme un partenaire clé dans la lutte contre la migration irrégulière, une tâche qui, selon elle, nécessitera d’importantes mesures d’aide pour que Tunis puisse produire les résultats que l’Europe souhaite voir tout en maintenant la stabilité. Ces deux priorités ont pris le pas sur les discussions sur la restauration de la démocratie et de l’État de droit – produisant un flux de financement qui, selon les critiques, équivaut à un chèque en blanc pour le gouvernement de Saïed.
L’UE et ses États membres doivent suivre une ligne difficile : équilibrer leurs divers agendas politiques, sécuritaires et économiques en Tunisie avec le travail important de recherche des droits et des réformes de la gouvernance. Cependant, à l’heure actuelle, cet équilibre semble trop s’éloigner de la recherche des réformes qui seront nécessaires pour stabiliser le pays.
Plutôt que d’abandonner ce programme, l’UE devrait travailler avec les États membres pour :
Encourager la Tunisie et le FMI à s’entendre sur des conditions de prêt révisées, en faisant pression sur Tunis pour qu’elle conclue un accord et sur les actionnaires du FMI pour qu’ils assouplissent certaines conditions (par exemple, en appelant à de plus petites réductions des dépenses);
Maintenir l’accent sur les droits de l’homme et la gouvernance – en soulignant la nécessité de freiner la violence des justiciers et de contenir ses répercussions – en soulignant leur importance pour la stabilité intérieure ; et
Commencer à se préparer à la possibilité que l’Europe doive fournir un financement d’urgence à la Tunisie – par exemple pour soutenir les livraisons de médicaments et de blé – si le pays ne parvient pas à parvenir à un accord avec le FMI et ne parvient pas à honorer sa dette.
Un partenariat précaire avec l’Europe
Depuis les actions fatidiques de Saïed en 2021, l’Europe ne sait plus quoi faire à l’égard de la Tunisie. Saïed a remplacé le système semi-parlementaire du pays par un système présidentiel qui lui permet de concentrer presque tous les pouvoirs gouvernementaux entre ses mains. Parmi les Tunisiens ordinaires, la peur de la répression, disparue après le renversement du président Zine El Abidine Ben Ali lors du soulèvement populaire de 2011, a refait surface. Depuis la mi-février, les arrestations et condamnations de personnalités publiques, notamment politiques, se sont accélérées. Plus de 35 d’entre eux sont en prison pour diverses accusations. Colportant un programme inspiré par des idées nationalistes et de gauche, le président joue sur les ressentiments, notamment envers l’ancienne classe politique, pour accroître sa popularité.
Très tôt, troublée par la dérive autoritaire, l’UE a insisté sur le retour à un régime démocratique. En septembre 2021, par exemple, le haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères, Josep Borrell, s’est rendu à Tunis et a déclaré que «le libre exercice du pouvoir législatif et la reprise de l’activité parlementaire… doivent être respectés». De hauts responsables de l’UE – ainsi que des États membres comme la France et l’Allemagne – ont maintenu la pression sur les questions de droits et de gouvernance après que Saïed ait prononcé un discours raciste largement critiqué en février. Dans ce discours, il a affirmé que «des hordes de migrants illégaux» étaient à l’origine de «violences et d’actes inacceptables», ajoutant que le «but ultime» des migrants d’Afrique subsaharienne en Tunisie était de «transformer la composition démographique» du pays. Ses propos s’accompagnent d’une répression brutale contre les migrants. Les forces de sécurité tunisiennes semblent devenir de plus en plus agressives en expulsant vers la frontière libyenne des migrants en provenance d’Afrique subsaharienne. Les migrants s’inquiètent de plus en plus des attaques de justiciers et de la violence collective – ce qui correspond à des incidents tels que les attaques de juillet contre des migrants subsahariens à Sfax, une ville côtière.
Les dirigeants européens ont été particulièrement frustrés que Saïed se soit engagé dans un recul démocratique aussi flagrant, malgré les sommes considérables envoyées à la Tunisie au cours de la transition démocratique d’après 2011, qui était pour beaucoup un puissant symbole des promesses des soulèvements arabes.
En 2016, selon un rapport de l’UE, le pays était l’un des principaux bénéficiaires du financement de l’UE au titre de la politique européenne de voisinage (PEV), ayant reçu environ 8,5% de l’allocation totale. Conformément à la PEV, ces fonds ont favorisé une nouvelle approche des relations avec Tunis, axée sur la coopération politique et l’intégration économique et sociale. En 2020, le projet de réforme s’était déjà heurté à la résistance tunisienne, en grande partie à cause de la montée d’une nouvelle classe politique lors des élections de 2019, hostile aux réformes imposées par l’Occident et critique de la trajectoire démocratique du pays. Les choses n’ont fait qu’empirer après «l’auto-coup d’État» de Saïed en 2021.
Outre les questions de droits et de gouvernance, les différends sur les réformes économiques ont compliqué les efforts visant à fournir à la Tunisie l’aide financière dont elle a désespérément besoin, alors que son économie est sous le choc (entre autres) des chocs générés par la pandémie de Covid-19 et la guerre de la Russie en Ukraine.
Le FMI semblait prêt à offrir une bouée de sauvetage avec un prêt de stabilisation de 1,9 milliard de dollars sur 48 mois après avoir conclu un accord au niveau des services avec Tunis fin 2022. Mais cela aurait obligé Tunis, entre autres choses, à réduire les subventions aux carburants et à réformer les entreprises détenues par l’État – des mesures politiquement impopulaires en raison de leur impact potentiel sur l’emploi et les revenus. Saïed, ainsi que le principal syndicat tunisien et des experts apparentés, ont qualifié ces conditions de «diktats étrangers» et ont suggéré que leur impact social serait trop important. Ils évoquent le risque d’émeutes similaires à celles de janvier 1984, déclenchées par la hausse des prix du pain et des céréales (même si le FMI n’a pas proposé dans ce cas de supprimer les subventions au pain). En réponse, l’UE et plusieurs États membres ont plaidé pour que Tunis adopte l’ensemble des réformes attachées au prêt du FMI. Bruxelles a conditionné la poursuite de sa propre aide financière à un accord de crédit du FMI et au respect de ses conditions. Pour l’heure, Tunis semble laisser les négociations en suspens.
Alors que les responsables de l’UE continuent de déplorer l’absence de réformes, exhortent Tunis à conclure l’accord avec le FMI et soulignent la nécessité de revigorer les institutions démocratiques tunisiennes, les États membres – en particulier l’Italie – semblent de plus en plus préoccupés par la hausse de la migration irrégulière en provenance de Tunisie. Les arrivées en Italie ont triplé au cours des deux dernières années, pour atteindre 56 000 en août 2022.
Dans ce contexte, le gouvernement Meloni, entré en fonction en 2022, n’a visiblement pas condamné le fameux discours de Saïed en février. L’Italie penche de plus en plus en faveur d’un assouplissement des conditions des prêts du FMI – craignant que l’alternative ne soit un effondrement économique et encore plus de migration. D’autres pays européens restent attachés au projet de réforme, et certains (comme la France et l’Allemagne) ont exprimé leur profonde inquiétude face au discours anti-migrants de Tunis. Mais en matière de politique européenne, les inquiétudes concernant l’effondrement économique et le défi associé que représente la gestion des problèmes de migration irrégulière occupent de plus en plus le devant de la scène.
Gérer le risque de défaut
La question est de savoir ce qui se passe maintenant. La Tunisie court un risque sérieux et rapidement croissant de défaut de paiement sur sa dette extérieure, et elle aura besoin d’une aide extérieure pour relever ce défi. D’ici 2024, avec des remboursements de dettes étrangères de 2,6 milliards de dollars prévus (y compris une obligation libellée en euros arrivant à échéance en février, équivalant à 900 millions de dollars), on ne sait toujours pas comment le gouvernement sera en mesure d’obtenir des fonds suffisants pour faire face à ces dettes.
Le prêt du FMI en discussion serait le moyen le plus fiable pour Tunis de rester à jour dans ses paiements. Dans les conditions actuelles, le gouvernement aurait du mal à trouver un financement externe alternatif pour couvrir les coûts, alors que les indicateurs économiques de la Tunisie continuent de se détériorer. Les principales agences de notation, Fitch et Moody’s, ont abaissé la note de crédit de la Tunisie, rendant encore plus difficile pour le pays d’emprunter à l’étranger.
Il y aurait également des risques et des inconvénients à accepter un prêt du FMI. Du point de vue de la Tunisie, les avantages économiques à long terme sont sans aucun doute difficiles à évaluer et dépendront dans une certaine mesure des conditions finalement négociées, de la mesure dans laquelle les réformes seront mises en œuvre et de l’état de l’économie mondiale au fil du temps. Ses conséquences politiques pourraient également être difficiles à gérer. Du point de vue des bailleurs de fonds, il est tout à fait possible que, bien qu’il ait signé l’accord, Saïed fasse du FMI le bouc émissaire de chaque mesure impopulaire qu’il pourrait contenir. Une telle posture nationaliste pourrait déclencher des troubles, les Tunisiens tenant l’institution financière pour responsable de leur situation économique – et peut-être diriger leur colère contre les Occidentaux (ou les actifs occidentaux) dans le pays.
Néanmoins, les risques liés à l’octroi d’un prêt dépassent de loin les risques d’un scénario sans accord, qui, en l’absence d’une nouvelle injection de financements extérieurs ou d’une amélioration inattendue des perspectives macro-économiques de la Tunisie, pourrait être catastrophique.
L’UE devrait cesser son aide financière, car elle est conditionnée à un accord du FMI. En 2021 et 2022, alors que les négociations avec le FMI étaient en cours, la Commission européenne a aidé le pays à éviter un défaut de paiement en empruntant 600 millions d’euros à des créanciers privés à des taux bonifiés, puis en les prêtant à la Tunisie. Mais s’il n’y a pas d’accord du FMI, la Commission ne pourra plus faire cela et ses options pour aider la Tunisie seront faibles.
Quant aux États arabes du Golfe, alors que l’Arabie Saoudite a accordé à la Tunisie un prêt bonifié de 400 millions de dollars et une subvention de 100 millions de dollars en juillet, ni Riyad ni les autres capitales du Golfe ne sont susceptibles d’offrir davantage de crédit en l’absence d’un accord du FMI et d’un programme clair de réforme économique.
Ainsi, à moins que les revenus issus des exportations de pétrole et de phosphate, des envois de fonds des travailleurs et du tourisme ne rebondissent au-delà des attentes les plus optimistes, ou que les taux d’intérêt mondiaux ne baissent de manière significative et ne réduisent la dette extérieure de la Tunisie, l’échec des négociations avec le FMI pousserait probablement le gouvernement à la faillite.
Un défaut de paiement plongerait la Tunisie dans une dangereuse spirale descendante. Cela pourrait déstabiliser le secteur bancaire, en particulier compte tenu de la forte exposition des banques nationales aux bons et obligations du Trésor, ainsi qu’aux devises étrangères.
Cela pourrait également évincer le secteur privé en raison d’un resserrement du crédit alors que les besoins d’emprunt du gouvernement augmentent; provoquer une baisse de la production; générer encore plus d’inflation; permettre une corruption encore plus grande (qui semble augmenter à mesure que la situation économique se détériore); stimuler l’économie souterraine; et déclencher des affrontements le long des chaînes de distribution agricole dans les zones rurales.
À leur tour, les personnes protestant contre la forte détérioration de la situation économique et sociale pourraient déclencher une réaction violente de la part des partisans de Saïed, qui pourraient tenter de diriger les frustrations populaires vers les hommes d’affaires et les membres de l’opposition politique ayant des liens avec l’Occident. Dans l’une ou l’autre de ces circonstances, de nombreux Tunisiens quitteraient probablement le pays, souvent en tentant la traversée de la Méditerranée vers l’Europe.
En partie à cause de ces craintes, Bruxelles a assoupli sa ligne sur les questions de droits et de gouvernance avec Tunis, donnant à Saïed des incitations supplémentaires pour accepter un accord avec le FMI en offrant de nouveaux financements conditionnels à un accord et en débloquant d’autres fonds, plus réduits, pour soutenir le pays et ses capacités de contrôle des migrations.
En juillet, l’UE et la Tunisie ont signé un protocole d’accord pour établir un partenariat bilatéral qui englobe la coopération dans les domaines économique, de la transition numérique, de l’énergie verte et de la migration.
Les médias européens et tunisiens ainsi que les groupes de la société civile ont fustigé cet accord pour avoir omis de mentionner le bilan du gouvernement en matière de droits humains, ainsi que pour avoir établi ce qu’ils ont qualifié de programme d’argent contre la migration.
Dans le cadre de cet accord, Bruxelles a offert 900 millions d’euros d’assistance macrofinancière conditionnée à un accord avec le FMI, 150 millions d’euros d’aide budgétaire inconditionnelle et 105 millions d’euros pour financer le retour des migrants ainsi que les efforts tunisiens pour empêcher la migration irrégulière vers l’UE.
Dans le cadre de ce dernier accord, et suite aux discussions de fin septembre entre les États membres de l’UE, la Tunisie doit traiter les demandes d’asile des réfugiés à destination de l’Europe sur son propre sol, plutôt que de permettre à ces personnes de traverser la Méditerranée et de déposer leur demande.
Dans le même temps, le nombre de migrants traversant la Méditerranée a augmenté de 69% depuis l’annonce de ce plan. Mais comme la migration est en partie motivée par des facteurs indépendants de la volonté de la Tunisie, et en partie causée par sa propre mauvaise gouvernance, une augmentation du financement en l’absence de réformes risque en soi d’avoir des résultats décevants.
Ce que l’UE peut faire
L’UE et ses États membres sont confrontés à des choix très imparfaits lorsqu’il s’agit de la Tunisie. Les efforts visant à aider Tunis à stabiliser le pays et à éviter les troubles intérieurs ne peuvent pleinement réussir sans un engagement du gouvernement en faveur de réformes, tant en matière de droits et de gouvernance qu’en matière d’économie.
Pourtant, si les donateurs européens et autres poussent trop fort en faveur des réformes, leur aide à la stabilisation pourrait ne pas être la bienvenue. La meilleure voie à suivre implique donc probablement une sorte d’exercice d’équilibre, que les acteurs européens devraient poursuivre comme suit :
Premièrement, l’UE et ses États membres devraient appuyer de tout leur poids les efforts visant à négocier un accord entre la Tunisie et le FMI. Même si les chances d’obtenir un oui sont modestes, il y a quand même des raisons de continuer à essayer.
Au-delà de continuer à brandir des carottes sous la forme d’une éventuelle aide, l’UE devrait faire pression sur le FMI et des actionnaires influents comme les États-Unis pour s’assurer que les conditions qu’elle recherche sont réalistes tout en poussant le gouvernement vers des réformes. En particulier, ils devraient faire pression sur le Fonds pour qu’il propose des conditions révisées qui appellent Tunis à procéder à des réductions de dépenses plus faibles et plus douces, en particulier dans les subventions énergétiques, et peut-être à développer des objectifs budgétaires plus réalistes; la réduction des surtaxes de remboursement de la dette du FMI pourrait également aider. Même si l’UE ne peut pas fixer les conditions d’un prêt du FMI, ses pressions politiques peuvent contribuer à adoucir les positions des deux parties et à rendre un accord plus probable. Les États membres qui disposent des meilleurs canaux vers Tunis devraient envoyer le message que quels que soient les effets à long terme du prêt du FMI dont les Tunisiens s’inquiètent, ils ne peuvent être pires qu’un défaut de paiement.
Deuxièmement, l’UE et ses États membres ne devraient pas laisser l’attention croissante portée à la stabilisation économique et à la migration irrégulière éclipser le débat sur les droits de l’homme et la réforme de la gouvernance. Afin de formuler la nécessité de réformes dans des termes qui pourraient trouver un écho à Tunis, ils devraient se concentrer sur ces réformes comme étant essentielles à la stabilité sociale, avec une attention particulière sur le changement des comportements les plus susceptibles de provoquer des troubles violents.
L’UE pourrait poursuivre cet agenda lors des prochaines réunions du Conseil de l’association UE Tunisie, qui offre des opportunités de coopération avec les autorités tunisiennes pour soutenir la réforme de la justice, promouvoir les droits de l’homme et sauvegarder l’État de droit.
En tête de liste, Bruxelles devrait faire pression sur le président Saïed pour qu’il réduise la violence des justiciers, que ce soit envers les migrants d’Afrique subsaharienne ou contre toute autre personne. En effet, entre janvier et avril, de nombreux Tunisiens de l’intérieur du pays ont signalé que des partisans autoproclamés de Saïed, connus sous le nom de «milices Kaïs», avaient commencé à s’en prendre aux individus qui critiquaient le président dans les cafés.
En réaction à d’éventuelles manifestations antigouvernementales et aux nouveaux discours de Saïed rejetant la faute sur certains acteurs, ces groupes auto-organisés pourraient intensifier les violences contre les migrants. Ils pourraient également commencer à orchestrer des manifestations et des attaques contre l’opposition, ainsi que contre des hommes d’affaires et des boucs émissaires extérieurs, tels que des partisans étrangers de l’opposition et des ONG internationales. Tunis devrait œuvrer pour les en empêcher.
Enfin, l’UE devrait également se préparer à la possibilité de devoir prêter une aide d’urgence en cas de défaut de paiement de la Tunisie. Même si cette aide aurait des objectifs différents de ceux du type de financement disponible si le prêt du FMI était conclu, une aide pour soutenir les livraisons de blé tendre et de médicaments pourrait être nécessaire afin d’éviter une crise humanitaire, qui pourrait dégénérer en troubles dangereux.
L’UE devrait également envisager de soutenir des mécanismes de financement, par exemple pour permettre l’importation de produits pétroliers. Bruxelles devrait commencer dès maintenant à tester cette approche possible avec les États membres, afin de parvenir à un consensus sur ce qu’elle serait prête à offrir.
Alors que des pays comme l’Allemagne et l’Italie ont encore des divergences sur la quantité de capital politique à dépenser pour tenter de mettre un terme à la dérive autoritaire, l’accent mis sur le maintien de la paix intérieure en Tunisie pourrait les aider à surmonter cette division.
Traduit de l’anglais.
Source : Crisis Group.
Donnez votre avis