Les entreprises publiques tunisiennes sont presque toutes en difficulté. Mal gérées, elles ont cessé d’être des moteurs de l’économie nationale pour constituer un lourd handicap budgétaire. Cependant, la question centrale n’est pas de savoir si elles doivent être privatisées ou préservées, mais comment les réformer pour les doter des conditions institutionnelles, financières et managériales nécessaires à l’accomplissement de leurs missions et à la production de richesses. Elles doivent également apprendre à rendre compte de leurs résultats dans le cadre d’une responsabilité partagée avec l’Etat.
Abdelwaheb Ben Moussa *
Alors que le gouvernement table sur une croissance de 3,1 % en 2027, contre 2% pour le Fonds monétaire international (FMI) et 2,1% pour la Banque mondiale (BM), et entend relancer l’investissement, la réforme des entreprises publiques, majoritairement déficitaires, devient un enjeu économique majeur. Les nouvelles orientations de gouvernance et la contractualisation 2026-2030 offrent une occasion de dépasser les dispositifs administratifs pour instaurer une véritable responsabilité réciproque entre l’État et les entreprises dont il est actionnaire.
La présentation du projet de budget économique pour 2027 remet au premier plan une question essentielle : comment transformer les ambitions de croissance et d’investissement en capacités productives, en services publics plus performants et en création durable de richesse ?
La prévision de croissance de 3,1 % pour 2027, contre 2,7 % attendus en 2026, traduit une ambition qui suppose bien davantage qu’une mobilisation supplémentaire des ressources budgétaires. Elle exige une amélioration de l’environnement productif, une meilleure exécution des investissements et une contribution plus efficace des acteurs économiques publics et privés.
Dans cette équation, les entreprises publiques occupent une place particulière. Elles interviennent dans des secteurs déterminants pour la compétitivité nationale : énergie, transport, eau, logistique, infrastructures, industrie et services… Leur fonctionnement influence directement les coûts supportés par les entreprises, les conditions d’investissement, la continuité des services essentiels et, plus largement, l’attractivité de l’économie tunisienne.
La question de leur performance ne relève donc pas uniquement de l’équilibre de leurs comptes. Elle concerne la capacité productive du pays.
Un patrimoine économique national
Le débat sur les entreprises publiques est souvent dominé par leurs difficultés financières (c’est un euphémisme, certaines étant quasiment au chapitre de la faillite), leurs besoins de financement et les transferts continuellement mobilisés par l’État pour les redresser aux dépens d’autres urgences, comme le développement des infrastructures critiques. Ces préoccupations sont légitimes, particulièrement dans un contexte de contraintes budgétaires et d’endettement publique, qui représente 82 % à 83 % du PIB. Elles ne doivent cependant pas occulter leur contribution à l’investissement et à la création de valeur.
Les données présentées par l’Institut arabe des chefs d’entreprises (IACE) dans son Rapport national sur l’entreprise en Tunisie 2025 permettent de mesurer cette réalité. La formation brute de capital fixe des entreprises publiques est passée d’environ 1,84 milliard de dinars en 2020 à 2,53 milliards en 2024. Sur cette période, leur part représente en moyenne 17,17 % de la formation brute de capital fixe des entreprises non financières.
Le rapport estime également leur valeur ajoutée à environ 16,36 milliards de dinars en 2024, soit près de 10,8 % de la valeur ajoutée de l’ensemble des agents économiques, selon sa méthodologie de calcul.
Ces chiffres doivent être interprétés avec précaution : l’estimation de la valeur ajoutée publique repose sur un calcul indirect de l’IACE et non sur une ventilation directement publiée par l’INS. Ils montrent néanmoins que les entreprises publiques représentent un poids économique réel, au-delà de leurs difficultés financières.
L’enjeu n’est donc pas de réduire leur rôle, mais de mieux valoriser les actifs, les infrastructures, les compétences et les capacités de production dont elles disposent.
Une entreprise publique peut remplir une mission stratégique et sociale tout en améliorant sa productivité, la qualité de ses prestations et sa contribution à l’économie. C’est précisément cette articulation qu’une réforme cohérente doit rechercher, afin que ces entreprises deviennent des champions de l’économie nationale et cessent d’être ses canards boiteux.
La contractualisation ne suffit pas
Les orientations annoncées en 2026 témoignent d’une volonté d’améliorer la gouvernance du secteur public économique, clairement mal gouverné.
La circulaire du 28 août 2026 relative à la réforme structurelle des entreprises et établissements publics insiste notamment sur la modernisation de leur gestion, le renforcement du rôle des organes de gouvernance, l’amélioration des équilibres financiers et la responsabilisation des dirigeants.
La circulaire n° 07 du 17 octobre 2026, consacrée à la préparation des contrats d’objectifs et des contrats-programmes pour la période 2026-2030, vient compléter cette orientation. Elle demande aux conseils d’administration de définir des objectifs précis, des programmes d’action et des indicateurs mesurables, en tenant compte des orientations du Plan de développement 2026-2030 et des réalisations de la période 2023-2025. Les contrats doivent être approuvés au plus tard à la fin du mois de décembre 2026.
Les priorités couvrent notamment la maîtrise des coûts, l’amélioration de la productivité, le développement des ressources propres, la gouvernance, le contrôle interne, la gestion des risques, la transformation numérique et la qualité des services rendus aux citoyens.
Cette démarche est pertinente. Mais elle appelle une interrogation fondamentale : la contractualisation constitue-t-elle réellement une nouveauté dans la gestion des entreprises publiques tunisiennes ?
Les dispositifs de contrats-programmes et de contrats d’objectifs ont déjà fait l’objet de circulaires et d’un guide d’orientation du ministère des Finances. La difficulté ne réside donc pas seulement dans l’absence d’instruments. Elle tient à leur application, à la qualité du suivi et aux conséquences concrètes des engagements non respectés.
La répétition des mécanismes de programmation et de contractualisation ne garantit pas, à elle seule, une amélioration des performances. La véritable rupture doit se situer dans le passage des engagements administratifs à des obligations évaluables, financées et suivies dans la durée.
La responsabilité doit être partagée
Un contrat d’objectifs équilibré ne peut engager uniquement l’entreprise publique. Il doit également engager l’État en sa qualité d’actionnaire, d’autorité de tutelle, de régulateur et parfois de principal donneur d’ordre ou client. Cette distinction est essentielle.
Lorsqu’une entreprise assume une mission de service public à des conditions tarifaires déterminées par l’État, le coût correspondant doit être identifié et son financement organisé. Lorsque des compensations sont prévues, leur montant, leurs modalités et leurs délais de versement doivent être clarifiés. Les décisions réglementaires, tarifaires ou administratives qui conditionnent les résultats doivent également être prises en compte.
Autrement, l’entreprise risque d’être évaluée sur des objectifs dont elle ne maîtrise pas toutes les conditions de réalisation.
La même exigence vaut pour les dirigeants. Leur responsabilité doit être appréciée à partir d’objectifs réalistes, de moyens effectivement mobilisés et de résultats vérifiables. Les conseils d’administration doivent exercer pleinement leurs prérogatives stratégiques, suivre les engagements et demander des comptes aux directions générales.
Cela suppose aussi de clarifier les responsabilités respectives des organes de gouvernance, des dirigeants et des structures de tutelle. L’État doit préserver ses prérogatives de contrôle et de protection de l’intérêt général, sans transformer la gestion quotidienne en une succession de validations administratives qui affaiblissent la réactivité et diluent les responsabilités.
L’autonomie opérationnelle ne signifie pas l’absence de contrôle. Elle doit s’accompagner d’une responsabilité plus exigeante sur les résultats.
Cette logique rejoint les principes des lignes directrices de l’OCDE de 2024 sur la gouvernance des entreprises publiques : l’État doit exercer activement ses droits d’actionnaire, définir clairement ses attentes et laisser aux organes dirigeants l’autonomie nécessaire pour assumer leurs responsabilités.
Mesurer la performance au-delà du résultat financier
La réforme gagnerait à s’appuyer sur une grille d’évaluation commune, tout en tenant compte des spécificités de chaque secteur et des missions confiées à chaque entreprise.
La performance économique doit mesurer la valeur ajoutée, la productivité, les coûts unitaires, la capacité de production et la contribution aux exportations. La performance financière doit suivre les résultats opérationnels, la trésorerie, l’endettement, les créances et les dettes croisées ainsi que les transferts publics.
La dimension investissement doit, quant à elle, dépasser le montant des crédits inscrits ou engagés. Elle doit mesurer les projets effectivement achevés, les délais de réalisation, les capacités nouvelles mises en service et les effets économiques obtenus.
Enfin, la performance du service public doit être appréciée à travers la continuité, la qualité, l’accessibilité territoriale et les conditions d’accès des citoyens aux prestations essentielles.
La transformation numérique doit également être évaluée à partir de ses effets réels : réduction des délais, simplification des procédures, amélioration de la traçabilité, maîtrise des coûts et meilleure qualité de service. La multiplication des projets informatiques ou des plateformes ne constitue pas, en elle-même, un indicateur de transformation réussie.
Ces indicateurs devraient alimenter des tableaux de bord périodiques par entreprise, accompagnés d’une publication consolidée sur la situation du portefeuille public. La transparence doit permettre de distinguer les résultats opérationnels, les charges liées aux missions de service public, les soutiens de l’État et les difficultés relevant de la gestion.
Faire de 2027 une année de résultats vérifiables
La préparation des contrats d’objectifs 2026-2030 intervient à un moment déterminant. Le Plan de développement entre dans sa deuxième année et le budget 2027 entend accélérer l’investissement et renforcer la croissance. La cohérence entre ces orientations dépendra notamment de la capacité des entreprises publiques à exécuter leurs programmes et à améliorer leur contribution à l’économie nationale.
Le véritable test ne sera donc pas le nombre de contrats approuvés avant la fin de décembre, mais leur capacité à produire des engagements crédibles, des moyens cohérents, des responsabilités clairement réparties et des résultats publiquement évaluables.
Une réforme réussie ne se mesure ni au volume des transferts financiers mobilisés, ni au nombre de circulaires publiées, ni à la multiplication des mécanismes de contrôle. Elle se mesure à la capacité des entreprises publiques à améliorer durablement leurs services, à investir plus efficacement, à créer davantage de valeur et à réduire leur dépendance financière lorsque leur activité le permet.
L’État doit, dans le même mouvement, assumer pleinement ses engagements d’actionnaire et de garant des missions de service public.
La question centrale n’est finalement pas de savoir si les entreprises publiques doivent être préservées ou réformées. Elle est de savoir comment leur donner les conditions institutionnelles, financières et managériales pour remplir leurs missions, produire de la richesse et rendre compte de leurs résultats. C’est à cette exigence de responsabilité partagée que le budget 2027 et la contractualisation 2026-2030 doivent désormais apporter une réponse concrète.
* Cadre de banque publique.
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