En défendant les droits de l’homme et en prenant des mesures concrètes pour soutenir un public tunisien réceptif, Washington peut aider à surmonter sa réputation de faire passer les intérêts sécuritaires et économiques avant les idéaux démocratiques.
Par Sabina Henneberg *
Les brusques revirements du processus de démocratisation de la Tunisie depuis le 25 juillet 2021 ont créé de profondes difficultés pour la politique américaine. Cet essai passe en revue le contexte historique des relations entre les États-Unis et la Tunisie, analyse la politique étrangère américaine en Tunisie depuis les soulèvements de 2011 et discute des défis posés à la politique américaine depuis les mesures autocratiques prises par le président tunisien Kaïs Saïed depuis 2021. L’essai conclut avec une discussion sur les derniers développements à Washington et les perspectives de la politique américaine à l’avenir…
Contexte historique
Les relations entre les États-Unis et la Tunisie ont toujours été amicales. Les deux pays signèrent un traité d’amitié en 1799 et approfondirent leurs relations après la fin du protectorat français, en raison des politiques sociales «modernisatrices» et de l’orientation pro-occidentale du président Habib Bourguiba (surtout par rapport à ses contemporains arabes).
La relation a connu des moments de tension occasionnels, généralement liés à des incidents de sécurité. Le soutien américain à deux raids israéliens contre le quartier général de l’OLP à Tunis dans les années 1980 a provoqué des frictions, et l’opposition de la Tunisie à la guerre du Golfe de 1991 a entraîné des coupes dans l’aide économique américaine, bien que celle-ci ait été rapidement rétablie à des niveaux antérieurs. De tels événements ont révélé une tension dans la politique tunisienne entre la valeur qu’elle accorde à l’aide à la sécurité de l’Occident (en premier lieu les États-Unis, suivis de la France) – aide militaire, formation et équipement – et la méfiance persistante à l’égard du rôle de l’Amérique dans la région.
De même, Washington a également dû équilibrer ses priorités en Tunisie et au Moyen-Orient et l’Afrique du Nord (Mena). L’attaque de septembre 2012 contre l’ambassade et l’école américaines à Tunis a temporairement compliqué les relations américano-tunisiennes, la Tunisie ayant été trop indulgente envers les suspects qui ont été arrêtés et jugés dans le cadre de l’attentat.
D’une manière générale, plus la Tunisie est apparue plus stable aux yeux de Washington – que ce soit en termes de leadership, de démonstration de valeurs démocratiques et de renforcement des institutions, que de ses conditions de sécurité – plus la relation a été forte.
Objectifs de la politique américaine
Depuis les soulèvements de 2011 qui ont renversé le dictateur Zine El Abidine Ben Ali et initié une transition démocratique en Tunisie, la politique américaine a eu deux objectifs principaux : la promotion de la démocratie et la coopération en matière de sécurité.
À l’appui de ces objectifs, les décideurs américains ont déployé une variété d’outils. Les outils de promotion de la démocratie vont du soft power (diffusion des normes américaines par la diplomatie publique, aide sans conditionnalité, etc.) à l’intervention militaire (comme en Irak en 2003), avec l’utilisation de la rhétorique, de l’assistance et de la conditionnalité sur un terrain d’entente. Les outils d’aide à la sécurité comprennent les forces militaires (ventes d’armes, formation, opérations de maintien de la paix, etc.) et les forces de l’ordre (y compris par le biais d’une réforme judiciaire et d’autres moyens de contrer la propagation de certaines armes et des stupéfiants.)
Ces deux objectifs se sont bien entendu recoupés. Par exemple, les efforts pour contrer l’idéologie extrémiste violente font partie des objectifs qui constituent le programme plus large de promotion de la démocratie. Ce chevauchement reflète la complexité de la politique américaine et de l’élaboration des politiques américaines – différentes personnes et entités au sein du gouvernement américain s’accordent rarement sur la manière d’aborder la relation avec un pays particulier; comment et quand les objectifs spécifiques de l’aide étrangère doivent être poursuivis; et à travers quels outils politiques.
L’évolution de la politique américaine envers la Tunisie entre 2011 et 2021 a donc reflété une variété de facteurs, y compris des considérations intérieures américaines telles qu’un environnement budgétaire resserré dans les premières années suivant les soulèvements arabes de 2011.
Néanmoins, les fonds alloués à l’aide étrangère et à la sécurité dans le cadre de la coopération avec la Tunisie au cours des trois premières années après les soulèvements s’élevait à près de sept fois plus que celles allouées au cours des trois années précédant les soulèvements. C’est en 2016 que l’aide bilatérale à la Tunisie a commencé à augmenter fortement. Cette année-là, le Congrès est allé jusqu’à fixer un plancher minimum (141,9 millions de dollars), «ce qui a eu pour effet pratique d’assurer le financement de l’aide à la Tunisie dans le contexte de concurrence économique et sécuritaire».
Cette position plutôt unique dans la politique étrangère américaine reflétait l’expérience relativement prometteuse de la Tunisie en tant que pays de la région Mena tentant de sortir d’un régime autoritaire, en particulier après 2014. Il a également légiféré de nouveaux programmes de sécurité multi-pays incluant la Tunisie pour lutter contre l’extrémisme violent et renforcer la sécurité aux frontières.
Promotion de la démocratie
La politique américaine vise en théorie à récompenser les pays pour leurs progrès dans la construction d’institutions démocratiques et la transition d’un régime autoritaire. En 2013, le financement pour «Gouverner de manière juste et démocratique» (GJD) – l’objectif d’aide étrangère qui s’aligne le plus sur la promotion de la démocratie – en Tunisie était de 3 millions de dollars, bien en-deçà des niveaux de presque tous les autres pays de la région recevant une telle aide.
En 2020, le niveau de financement du GJD à la Tunisie pour l’année avait atteint 49 millions de dollars, le deuxième dans la région après l’Irak et la Jordanie. Entre autres raisons, l’augmentation était «due aux succès électoraux et aux négociations constitutionnelles démontrés de la Tunisie.» Mais c’est aussi une aide économique pour soutenir la création d’emplois. En mai de cette année-là, le président Obama a appelé les États-Unis «à montrer que l’Amérique accorde plus d’importance à la dignité du vendeur de rue en Tunisie qu’au pouvoir brut du dictateur.»
De même, la Millennium Challenge Corporation (MCC), une agence d’aide étrangère indépendante du gouvernement américain, fournit une assistance aux «pays en développement qui affichent des performances positives dans trois domaines : gouverner avec justice, investir dans les personnes et favoriser la liberté économique».
En juin 2021, le MCC a approuvé un accord quinquennal de 499 millions de dollars pour renforcer les secteurs du transport, du commerce et de l’eau en Tunisie. L’administration Biden a qualifié l’accord d’«affirmation de l’engagement de la Tunisie en faveur d’une gouvernance démocratique constitutionnelle et d’une prospérité équitable».
Malgré les preuves d’une instabilité croissante en Tunisie depuis 2021, la politique américaine a fait preuve de continuité, suggérant que les décideurs politiques pensaient que le soutien à la construction d’institutions démocratiques par la Tunisie avait l’effet souhaité. En particulier, les gouvernements de consensus laïcs-islamistes de 2012-2013 (malgré ses défis) et de 2014-2019 et les transferts pacifiques de pouvoir entre les gouvernements successifs ont été considérés comme des indicateurs d’une démocratie naissante.
Cependant, cette approche a depuis été reconnue comme ne parvenant pas à remédier à l’absence de leadership autour des réformes économiques en Tunisie et à la perte évidente de légitimité des acteurs politiques.
Aide à la sécurité
L’aide à la sécurité est depuis longtemps un élément important de la relation américano-tunisienne, reconnaissant le rôle de la Tunisie dans la lutte contre les menaces transnationales, bien qu’à un niveau de priorité inférieur à celui des autres pays de la région Mena. Les augmentations de financement après 2011 pour la réforme du secteur de la sécurité (RSS) partaient de la conviction que la sécurité intérieure et extérieure était au cœur de la transition du régime tunisien.
Du point de vue de Washington, soutenir la RSS en Tunisie signifiait renforcer les forces armées (ou militaires) et démocratiser les Forces de sécurité intérieure (FSI). Cela s’est traduit par une forte augmentation à la fois des ventes d’armes traditionnelles (connues sous le nom de financement militaire étranger) et des fonds pour les programmes dédiés à la police interne tels que l’International Narcotics Control and Law Enforcement (INCLE). En 2015, le président Barack Obama a également désigné la Tunisie comme un allié majeur hors Otan.
Contrairement à l’aide à la démocratie, l’aide à la sécurité à la Tunisie depuis 2011 a été manifestement efficace. Des rapports ont noté des améliorations au sein des forces armées tunisiennes, et les données sur les activités terroristes à l’intérieur de la Tunisie et à ses frontières reflètent une capacité accrue à combattre ces menaces.
Néanmoins, la RSS a rencontré des difficultés. La négligence traditionnelle de l’armée en faveur des FSI, qui avaient un besoin critique de réforme – mais avaient souvent fortement résisté –, a contribué aux luttes politiques. Par exemple, Ali Laarayedh, le ministre de l’Intérieur du premier gouvernement post-Ben Ali connu sous le nom de Troïka, n’a pas été en mesure de destituer le directeur des forces d’intervention, accusé d’avoir tiré sur des manifestants lors des soulèvements de décembre 2010-janvier 2011, après ces derniers ont mobilisé les forces de police pour le protéger.
Plus généralement, la montée des syndicats de police a entravé les efforts visant à réduire la violence et l’impunité policières depuis 2011. La division historique entre l’armée et les FSI ainsi que le tumulte général créé par le renversement de Ben Ali ont fait que l’armée a dû intervenir à l’époque et remplir plusieurs fonctions de sécurité intérieure, telles que la protection des infrastructures clés de l’État, ce qui a également compliqué les efforts de RSS.
De plus, pendant les premières années qui ont suivi la révolution, et pour soutenir la RSS, les États-Unis manquaient d’un «cadre solide» pour mettre en œuvre des programmes d’aide à la sécurité. Le plan d’action bilatéral par pays (PCA) pour la Tunisie, adopté en 2017, a conduit à des améliorations. Un autre problème était la capacité limitée des forces de sécurité tunisiennes – en particulier de l’armée – à absorber le soutien international.
Peut-être plus important encore, des évaluations récentes de l’aide américaine à la sécurité en Tunisie ont révélé que, en particulier à la suite des assassinats politiques de 2013 et des attentats terroristes de 2015 dans des destinations touristiques populaires, il y avait une «dépriorisation de la réforme au profit de l’efficacité tactique». La négligence générale des réformes systémiques – malgré la prise de conscience de leur nécessité – en faveur de la lutte contre les menaces immédiates a eu pour conséquence que les résultats de l’assistance à la sécurité ont été limités. Cela est particulièrement évident dans les niveaux élevés et continus de brutalité policière.
Défis depuis le 25 juillet 2021
Les actions de Saïed à partir du 25 juillet 2021, qui ont abouti au démantèlement ou à l’affaiblissement dramatique des freins et contrepoids dans les institutions gouvernementales, et ont inclus ces derniers mois l’emprisonnement de plusieurs opposants et une rhétorique populiste renforcée qui a laissé les militants de la démocratie, les opposants politiques et même les étrangers ne se sentant pas en sécurité, a posé de profonds dilemmes politiques aux États-Unis.
Premières réactions
Dans les mois qui ont suivi la prise de pouvoir initiale de Saïed, la communauté internationale a été stupéfaite par le soutien du peuple tunisien à ce qui est apparu à beaucoup comme un dérapage évident du développement démocratique de la Tunisie. Cela posait un dilemme aux États-Unis : comment pouvaient-ils condamner quelque chose qu’une majorité de Tunisiens semblaient soutenir ? En grande partie pour cette raison, les réactions américaines ont été mesurées, alors même que de nombreuses personnalités de l’opposition et certains militants en Tunisie ont été emprisonnés ou assignés à résidence.
Un autre dilemme pour Washington était de savoir comment respecter son engagement déclaré envers «le peuple tunisien» sans également soutenir les mesures antidémocratiques de Saïed. Un excellent exemple était le débat sur le pacte du MCC, dont la ratification a été suspendue «en raison de problèmes de gouvernance démocratique suite aux événements du 25 juillet». Sa suspension a généralement été favorisée par ceux qui estimaient que Saïed devait être puni pour ses actes d’autocratisation, mais remis en question par d’autres qui croyaient que la priorité absolue devrait être de soutenir le peuple tunisien.
En mars 2022, l’administration Biden a proposé au Congrès d’importantes réductions du financement de l’aide à la sécurité et de l’aide économique à la Tunisie, réduisant les deux d’environ la moitié de la demande de l’année précédente. Certains membres du Congrès avaient également appelé à des réductions de l’aide en réponse aux 25. Cette année-là, le Congrès a supprimé le plancher minimum de financement garanti pour la Tunisie qui était en place depuis les six années précédentes et a demandé à l’administration de rendre compte des efforts du gouvernement tunisien «pour rétablir l’ordre constitutionnel et la gouvernance démocratique.»
Ces changements de politique ont marqué la désapprobation de Washington des actions de Saïed. Cependant, certains à Washington ont fait valoir que de telles coupes affaibliraient dangereusement la capacité de la Tunisie à se défendre contre les extrémistes et d’autres menaces et pourraient la pousser dans les bras de la Chine, de la Russie ou des États du golfe Persique. Ils ont fait valoir qu’au lieu de réduire l’aide, Washington devrait utiliser une approche plus nuancée, comme amorcer des dialogues ou offrir une formation sur la justice militaire et le professionnalisme.
Tout au long de 2022, Washington a continué à débattre de la manière de gérer les relations en Tunisie. En octobre, l’Agence pour le développement international (USAID) a annoncé une subvention d’«assistance rapide» de 60 millions de dollars pour fournir un soutien direct aux familles tunisiennes vulnérables, signalant une reconnaissance de la détérioration du niveau de vie de nombreux Tunisiens.
Même si la popularité de Saïed a diminué, en particulier à partir de septembre 2021, aucune réponse claire ne s’est présentée aux décideurs américains. Les critiques ont continué à fustiger Washington pour s’être engagé diplomatiquement avec Saïed et pour «diviser [son influence] en deux.» Pendant ce temps, Saïed a continué à consolider le pouvoir entre ses propres mains.
Débat sur le prêt du FMI et rhétorique antioccidentale accrue
En octobre 2022, le gouvernement tunisien et le FMI ont conclu un accord au niveau des services pour un prêt de 1,9 milliard de dollars, conditionné à un ensemble de réformes comprenant la réduction de la masse salariale et des subventions publiques et l’amélioration des incitations à l’investissement. Une baisse continue des notations par prêt agences, qui ont déclaré que la Tunisie était susceptible de ne pas rembourser sa dette, ainsi que d’une incapacité croissante à payer les importations de biens essentiels, ont suggéré qu’un prêt était nécessaire. Cependant, une réunion du conseil d’administration prévue en décembre 2022 pour accorder l’approbation finale a été reportée à la dernière minute. Au moment d’écrire ces lignes, l’accord n’a pas été finalisé.
Certains observateurs de la Tunisie à Washington ont appelé les États-Unis à user de leur influence en tant que principal actionnaire du FMI pour conditionner le prêt à des réformes politiques plus explicites priverait la Tunisie d’une aide indispensable pour stabiliser son économie. Les États-Unis ont cherché à rester alignés, du moins dans leur rhétorique, avec leurs partenaires européens qui craignent que sans le prêt, les migrants de Tunisie continuent d’inonder leurs côtes.
La question du prêt du FMI est devenue encore plus problématique à mesure que Saïed intensifiait sa rhétorique populiste autour des ingérences étrangères, notamment occidentales, dont le FMI, avec ses conditions de prêt très impopulaires, était emblématique. La frustration grandit parmi les responsables américains en Tunisie, qui craignaient que plus Washington insisterait sur des conditions aussi onéreuses, moins Saïed serait disposé à coopérer avec les États-Unis. De plus, la diabolisation par Saïed et l’emprisonnement signalé d’individus associés à des responsables occidentaux posaient encore un autre dilemme aux décideurs politiques américains : comment aider les défenseurs tunisiens de la démocratie sans leur causer préjudice ?
Développements récents
En mars 2023, le budget annuel proposé par l’administration Biden au Congrès reflétait un scepticisme persistant quant au maintien des niveaux d’assistance précédents à la Tunisie. Notamment, cependant, la proposition a largement préservé le niveau global d’assistance à la sécurité par rapport à l’année précédente. Les fonds pour les programmes de formation militaire internationale (IMET), que le gouvernement tunisien a, du moins par le passé, considérés comme «vitaux pour le développement de son corps d’officiers», sont passés de 1,5 million de dollars à 2,3 millions de dollars. Cela suggère que l’administration Biden veut utiliser la relation étroite qui s’est développée depuis 2011 entre les militaires américains et tunisiens comme un canal d’influence pour faire avancer ses propres objectifs de sécurité nationale. Le partenariat de sécurité avec la Tunisie, d’autant plus qu’il n’est pas clair comment il pourrait remplacer l’aide américaine à la sécurité, le rôle plus politique de l’armée sous Saïed signifie que les États-Unis devront faire preuve d’une prudence particulière lors de l’exercice de cette option politique. La perception parmi les Tunisiens que l’aide américaine à la sécurité renforce la répression contre les citoyens par les membres de l’ISF rend cela particulièrement vrai.
Les Tunisiens vivant aux États-Unis ont également appelé à des sanctions contre «les généraux militaires, le personnel de sécurité et les responsables gouvernementaux soutenant Saied». Cela reflète une décision similaire des familles de Tunisiens emprisonnés, résidant au Royaume-Uni et dans l’Union européenne, d’appeler la justice à imposer des sanctions à plusieurs personnes, dont Saïed, en vertu de la loi britannique pour violation des droits humains.
Conclusions et recommandations
Des sondages d’opinion crédibles et inédits indiquent que les Tunisiens n’ont pas renoncé à la démocratie. Certains observateurs affirment que la politique américaine envers la Tunisie à ce moment critique sera un test décisif pour l’engagement de Washington envers les valeurs démocratiques dans la région Mena et dans le monde.
Pour surmonter leur réputation de faire passer les intérêts sécuritaires et économiques avant les idéaux démocratiques (comme donner la priorité aux transactions pétrolières ou aux armes plutôt que de dénoncer les violations des droits de l’homme), les États-Unis ont l’occasion en Tunisie de défendre la démocratie et les droits de l’homme.
Cela peut être fait en améliorant l’utilisation d’outils de politique étrangère indirects et moins visibles pour influencer Saïed. Par exemple, comme l’ont noté des responsables américains, travailler avec des organisations régionales telles que l’Union africaine pour faire pression verbalement sur Saïed rendrait plus difficile pour lui d’accuser ses interlocuteurs étrangers des impositions occidentales. De plus, les États-Unis peuvent utiliser leurs partenariats avec l’Algérie et l’Égypte, deux poids lourds régionaux qui pourraient avoir l’oreille de Saïed, pour inciter ce dernier à adopter des réformes économiques.
Une autre stratégie (qui est probablement déjà utilisée) consiste à passer des outils politiques qui signalent la désapprobation de l’autocratisation de Saïed à des outils qui permettent un soutien discret aux objectifs américains, tels que la formation dans des pays tiers pour les défenseurs de la démocratie tunisienne et les dialogues entre islamistes et laïcs. Cela comprend l’augmentation de l’utilisation des programmes d’assistance mondiaux qui financent les formations des partis politiques, le journalisme indépendant, la réforme judiciaire et les associations de la société civile, et offrent des moyens de favoriser une nouvelle classe politique plus compétente et plus engagée en Tunisie.
Les efforts visant à garantir que les programmes existants soient accompagnés de programmes de messagerie publique qui aident à dissiper la méfiance à l’égard de l’aide américaine, par exemple en organisant des conférences avec des responsables, des militants et le public pour discuter de la conformité de l’aide à la sécurité avec les normes internationales en matière de droits de l’homme, seront également inestimables.
De plus, Washington devrait et continuera probablement, dans la mesure du possible, à contribuer à un «filet de sécurité sociale» pour les Tunisiens les plus vulnérables, comme l’achat en avril 2023 de 25 000 tonnes métriques de blé pour le pays.
Traduit de l’anglais.
* Chercheur politiste américaine, boursière Soref 2022-23 au Washington Institute.
Source : Arab Reform Initiative.
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