L’administration Biden doit évaluer la conduite d’Israël et lui demander des comptes, estime l’auteure de cette tribune, conseillère principale en matière de droits de l’homme auprès des chefs d’état-major interarmées du département américain de la Défense entre 2016 et 2018.
Par Sarah Yager *
La campagne militaire lancée par Israël en réponse aux attaques brutales du Hamas du 7 octobre a tué plus de 27 000 personnes dans la bande de Gaza et en a blessé plus de 60 000 autres, selon le ministère de la Santé de Gaza. Environ 75% des 2,3 millions d’habitants de Gaza ont été déplacés. Quelque 400 000 personnes souffrent de famine en raison du blocus imposé par Israël à Gaza et des restrictions sévères sur l’aide humanitaire qui ont privé les civils de ce dont ils ont besoin pour survivre. Ce nombre pourrait augmenter si le financement international de l’aide faiblit.
Ces chiffres sont stupéfiants et il est impossible de les considérer sans se demander si Israël a violé le droit international humanitaire au cours de sa campagne [militaire]. Et en fait, de nombreuses informations accessibles au public suggèrent qu’Israël l’a fait. Les organisations de défense des droits humains et les médias ont fait état de punitions collectives illégales infligées à la population palestinienne, de l’utilisation de la famine comme arme de guerre, de frappes aériennes et d’artillerie et de démolitions de bâtiments qui n’impliquaient aucune cible militaire discernable mais qui ont entraîné d’importantes pertes civiles et détruit des biens. Les enquêtes menées par Human Rights Watch ont révélé des frappes illégales répétées contre des hôpitaux de Gaza, notamment l’hôpital indonésien, l’hôpital arabe Al-Ahli, le Centre international de soins oculaires, l’hôpital de l’amitié turco-palestinienne et l’hôpital Al-Quds à Gaza. Amnesty International a découvert que des maisons remplies de civils à Gaza avaient été touchées par des munitions d’attaque directe conjointe de fabrication américaine, tuant 43 civils, dont 19 enfants.
310 milliards de dollars d’aide américaine à Israël depuis 1948
L’utilisation répétée d’armes lourdes par Israël dans des zones peuplées a accru les craintes qu’il puisse mener des attaques illégales et aveugles. Lorsqu’il s’agit de savoir si Israël viole la loi à Gaza, il y a suffisamment de fumée pour suspecter un incendie. Cela a mis les responsables américains dans une impasse. Les États-Unis sont l’allié le plus important d’Israël et la plus grande source d’aide et de matériel militaire. Depuis sa création, en 1948, Israël a reçu au total plus d’aide étrangère américaine que n’importe quel autre pays au cours de cette période : 300 milliards de dollars, corrigés de l’inflation, et 10 milliards de dollars supplémentaires potentiellement en route. Mais la loi américaine exige que le Département d’État veille à ce que l’aide américaine en matière de sécurité ne soit pas versée aux forces de sécurité qui commettent systématiquement des violations flagrantes des droits de l’homme. Et la politique américaine actuelle exige également que le ministère évalue si un bénéficiaire de l’aide militaire américaine est «plus susceptible qu’improbable» d’utiliser des armes américaines pour violer le droit international – et qu’il interdise les transferts vers tout pays répondant à ces critères.
Mais jusqu’à présent, il n’est pas clair si le Département d’État a procédé à ces évaluations. De hauts responsables américains ont poussé publiquement et en privé le gouvernement israélien à minimiser les dommages causés aux civils et à autoriser l’acheminement d’une aide humanitaire accrue à Gaza. Dès novembre dernier, le secrétaire d’État Antony Blinken a déclaré que «beaucoup trop de Palestiniens ont été tués» par les forces israéliennes et a déclaré qu’il était «impératif» qu’Israël ait un «plan clair en place qui met l’accent sur la protection des civils». (Lors de la réunion du Forum économique mondial à Davos le mois dernier, il a fait écho à cette remarque : le bilan des morts civiles, selon lui, était «bien trop élevé».) Le secrétaire à la Défense Lloyd Austin a délivré un message similaire aux autorités israéliennes au début de la guerre et a envoyé des conseillers américains en Israël pour conseiller les Forces de défense israéliennes (FDI) sur la retenue dans un environnement difficile.
Les déclarations équivoques des responsables américains
Pourtant, hormis l’avertissement apparemment spontané du président Joe Biden en décembre dernier concernant le risque pour la réputation d’Israël si [l’Etat hébreu] effectuait des «bombardements aveugles», les responsables américains ont évité de déclarer clairement que toute action israélienne particulière à Gaza était inacceptable. (Les porte-parole de l’administration ont passé des jours à revenir sur le commentaire de Biden.) Lorsque les journalistes ont posé des questions directes aux responsables américains sur la conduite d’Israël à Gaza, ils ont été équivoque. «Nous n’allons pas juger chaque événement tactique», a déclaré John Kirby, porte-parole de la Maison Blanche, en décembre, lorsqu’un journaliste lui a demandé de décrire comment les États-Unis rechercheraient des preuves des violations israéliennes. «Je ne vais pas parler des opérations d’Israël», a répondu Patrick Ryder, le secrétaire de presse du Pentagone, lorsqu’un journaliste lui a demandé lors d’une conférence de presse début novembre si la réponse d’Israël avait été proportionnée. «L’armée américaine ne participe pas au développement des cibles de Tsahal, ni ne les aide à mener leur campagne», a-t-il déclaré lors d’un échange séparé au cours de la même conférence de presse. Et d’ajouter : «Vous savez, juste pour être parfaitement clair, c’est leur opération, ils dirigent leur opération.»
Il manquait particulièrement dans ces déclarations officielles et dans bien d’autres du même genre toute déclaration affirmative selon laquelle Israël respectait effectivement le droit international. Si les responsables américains pensaient qu’Israël le faisait – ou du moins prenait toutes les mesures possibles pour éviter de nuire aux civils dans des circonstances difficiles – ils le diraient volontiers. Ce n’est pas le cas, même si l’administration Biden n’a pas hésité à critiquer la conduite des autres parties belligérantes dans d’autres conflits.
La raison en est qu’attirer davantage l’attention sur ce qui se passe à Gaza forcerait presque sûrement un changement de politique que Biden ne souhaite pas opérer. Cela confronterait son administration à une série de choix difficiles qu’elle préférerait éviter. Et cela compliquerait encore davantage la dynamique déjà complexe de la relation américano-israélienne – et créerait peut-être une vulnérabilité politique pour Biden au cours d’une année électorale.
Mais tant que l’administration ignorera la réalité des abus israéliens à Gaza et appliquera les règles de l’assistance militaire de manière sélective, l’autorité morale revendiquée par les États-Unis s’éloignera encore davantage.
Atteinte à long terme à la crédibilité et aux intérêts américains
Tout au long de leur histoire, les États-Unis ont encouragé le respect des lois de la guerre : cela, comme l’ont longtemps soutenu les dirigeants américains, est l’une des choses qui distinguent le pays de ses adversaires. L’administration Biden a dénoncé les atrocités commises par les gouvernements de pays comme la Russie et la Syrie, mais a ensuite prétendu qu’elle ne jugeait pas – et ne finançait pas – celles commises par le gouvernement israélien. Les gains à court terme d’une telle approche sont largement contrebalancés par les dommages à long terme qu’elle cause à la crédibilité et aux intérêts américains. Les responsables américains devraient dire à haute voix ce qu’eux-mêmes et tout observateur impartial savent de la conduite d’Israël à Gaza : elle est inacceptable, et si elle ne change pas, la politique américaine en matière d’assistance militaire à Israël le fera. Le prix d’une telle honnêteté sera élevé. Mais le prix de l’hypocrisie est encore plus élevé.
Tous les décès ou blessures de civils en temps de guerre ne constituent pas nécessairement des violations des lois de la guerre. Tant que les forces armées attaquent un objectif militaire légitime, que l’arme utilisée ou la méthode d’attaque peut établir une distinction entre les combattants et les civils, et que les pertes civiles attendues de l’attaque ne sont pas excessives par rapport au gain militaire attendu, une attaque est probablement licite. Il est parfois relativement facile de démontrer qu’une attaque visant des civils constitue une violation de la loi, par exemple lorsqu’il n’y a pas de cible militaire évidente. Dans d’autres circonstances, notamment si une attaque peut avoir causé des dommages disproportionnés à des civils, il peut être très difficile d’évaluer la légalité d’une attaque particulière. C’est pourquoi il est crucial de recueillir autant d’informations que possible dans de telles circonstances, non seulement sur les pertes civiles mais aussi sur l’implication ou non des forces ennemies.
L’armée israélienne opère dans l’une des zones les plus densément peuplées de la planète, et le Hamas et d’autres combattants palestiniens peuvent disparaître dans la population et dans la clandestinité. Il s’agit d’un environnement difficile dans lequel les décisions de ciblage sont complexes. Le Hamas et les groupes armés palestiniens ont également des obligations en vertu du droit de la guerre. Ils doivent prendre toutes les précautions possibles pour minimiser les dommages causés aux civils sous leur contrôle et ne pas utiliser les civils comme «boucliers humains». Mais les violations de leur part ne réduisent pas les obligations d’Israël.
Si les responsables américains pensaient qu’Israël respecte le droit international, ils le diraient volontiers.
La loi américaine exige que les autorités évaluent ce que fait un bénéficiaire de l’aide militaire américaine avec les armes fournies. De telles évaluations semblent particulièrement importantes lorsqu’il s’agit de la guerre à Gaza, compte tenu de l’ampleur des bombardements israéliens et du nombre de victimes civiles signalées. Mais il n’est pas du tout clair qu’ils se produisent. L’article 502B de la Loi sur l’assistance étrangère exige que le Département d’État veille à ce que l’aide américaine à la sécurité n’encourage pas de violations flagrantes des droits de l’homme. Et les soi-disant lois Leahy, promulguées il y a plusieurs décennies par le Congrès, interdisent que l’aide militaire américaine soit accordée à des unités spécifiques commettant des violations flagrantes des droits de l’homme et ont empêché que l’aide militaire soit versée aux forces de sécurité abusives du Honduras, du Népal et du Nigeria.
Mais selon Josh Paul, qui a travaillé au Bureau des affaires politico-militaires du Département d’État pendant plus de 11 ans jusqu’à sa démission en signe de protestation contre la guerre à Gaza l’automne dernier, le système Leahy est «fracassé» lorsqu’il s’agit d’Israël. Bien que le personnel du bureau ait identifié «de nombreuses» violations de la part d’Israël, Paul a affirmé dans une interview sur PBS NewsHour l’automne dernier qu’ils étaient incapables d’obtenir «l’approbation des hauts responsables» sur ces déterminations. Un groupe de travail formé au Département d’État et baptisé «Israel Leahy Vetting Forum» étudie les allégations de violations commises par l’armée israélienne, mais en tant que groupe informel, ses conclusions ne sont pas contraignantes pour le département.
Les avocats du Département d’État et les experts en atrocités criminelles de l’Office of Global Criminal Justice (GCJ, Bureau de justice pénale internationale) du ministère sont souvent appelés à évaluer les violations du droit international dans les conflits. Sous Blinken, ce bureau et l’équipe juridique du département ont examiné les preuves et publié des déclarations officielles sur les violations du droit international commises par les gouvernements de la Chine, de l’Éthiopie, du Myanmar et du Soudan. Mais il n’existe aucune preuve publique que le GCJ ou tout autre bureau ait été invité à prendre des décisions concernant la campagne israélienne à Gaza.
Le mal causé par la réticence apparente de l’administration Biden à appliquer une perspective juridique aux informations disponibles est aggravé par son apparente incapacité à adhérer même aux politiques qu’elle a elle-même mises en place pour exprimer l’engagement supposé de Biden en faveur des droits de l’homme. L’année dernière, le Département d’État a adopté ce qu’il appelle la politique du Conventional Arms Transfer (CAT, transfert d’armes conventionnelles), qui oblige les responsables à évaluer si un partenaire en matière de sécurité est «plus susceptible qu’improbable» d’utiliser des armes américaines pour violer le droit international. Si la réponse est oui, il est interdit au gouvernement américain d’effectuer des transferts vers ce pays.
Les violations juridiques commises par les groupes armés palestiniens ne réduisent pas les obligations d’Israël en vertu du droit de la guerre.
La Maison Blanche a introduit cette politique en février 2023, reconnaissant que «lorsqu’il n’est pas utilisé de manière responsable, le matériel de défense peut être utilisé pour violer les droits de l’homme et le droit international humanitaire, augmenter le risque de dommages civils et nuire d’une autre manière aux intérêts des États-Unis». Mais le soutien américain à Israël depuis le début des hostilités à Gaza signifie probablement que l’administration a violé sa propre politique presque immédiatement après sa mise en place. Lors de réunions avec des représentants d’organisations non gouvernementales, les responsables du Département d’État ont déclaré qu’ils évaluaient la conduite d’Israël dans le cadre de la politique du CAT, mais ont refusé de révéler les conclusions qu’ils ont tirées ou de fournir un calendrier pour ce faire.
En août dernier, l’administration Biden a également publié de nouvelles règles, baptisées Civilian Harm Investigations and Response Guidance, pour obliger le Département d’État à enquêter sur les allégations selon lesquelles des armes américaines seraient utilisées pour nuire à des civils. Selon des responsables du Département d’État, certaines des premières enquêtes lancées dans le cadre du CHIRG ont porté sur la conduite d’Israël à Gaza. Mais il n’est pas nécessaire que les résultats des enquêtes du CHIRG soient rendus publics, et les responsables américains ne sont pas tenus d’agir sur la base de ce que révèlent les enquêtes.
Trop de sénateurs refusent de remettre en question la conduite d’Israël
Alors que l’administration Biden fait l’autruche, le Congrès semble tout aussi réticent à examiner sérieusement la situation. En décembre, le sénateur Bernie Sanders, indépendant du Vermont, a présenté une résolution au Sénat qui aurait exigé que le Département d’État fasse rapport sur le respect par Israël du droit international : une demande raisonnable et directe pour garantir qu’Israël respecte la propre législation du Congrès sur transferts d’armes. La résolution n’aurait pas interrompu l’aide à Israël, mais elle a néanmoins échoué, car trop de sénateurs estiment qu’il n’y a aucune raison de remettre en question la conduite d’Israël – ou ne veulent pas examiner les faits de trop près.
La raison de cette timidité du Congrès – et la raison pour laquelle l’administration Biden semble n’avoir utilisé aucun des outils à sa disposition pour évaluer la conduite israélienne – n’est guère un mystère : reconnaître publiquement toute violation par Israël du droit international ou américain signifierait devoir répondre à des questions de suivi inconfortables et prendre des décisions difficiles sur la manière de modifier ou de conditionner la future aide militaire à Israël. (Il y a aussi la question de savoir si des responsables individuels pourraient être confrontés à des risques juridiques pour complicité dans de graves abus si la mauvaise conduite israélienne était officiellement reconnue : ces dernières années, les responsables américains ont réduit leur soutien militaire aux frappes aveugles de l’Arabie saoudite au Yémen, qui ont tué des milliers de civils – apparemment au moins en partie par crainte que continuer à le faire ne les rende légalement complices de crimes de guerre.)
Un dangereux double standard
Le pire résultat du refus de l’administration de se conformer à la lettre et à l’esprit de la loi américaine est que Washington pourrait rendre possible la perte massive et potentiellement criminelle de vies civiles à Gaza. Mais une autre victime de cette approche est la crédibilité des États-Unis, qui a été mise à mal par ce qui est au mieux une incohérence et au pire une hypocrisie. Pensez, par exemple, à la façon dont le président Barack Obama a condamné en 2016 le refus du président syrien Bachar Al-Assad de fournir de la nourriture et de l’eau aux civils d’Alep. Israël a sans doute fait la même chose à la population civile de Gaza pendant plus de trois mois sans aucune critique de cette tactique de la part de l’administration Biden. (Biden a poussé Netanyahu à ouvrir l’accès à Gaza pour obtenir davantage d’aide, mais n’a pas directement critiqué le blocus.)
Les frappes aériennes aveugles de la Russie contre des hôpitaux et des écoles en Ukraine ont, à juste titre, suscité la condamnation de Biden et d’autres responsables de l’administration. Mais Israël a également mené des attaques contre des hôpitaux et des écoles sans susciter de grandes protestations de la part de la Maison Blanche. «Nous ne voulons pas voir des patients innocents, malades ou blessés, être blessés ou tués dans des tirs croisés», a déclaré le conseiller à la sécurité nationale, Jake Sullivan, sur CNN en novembre. Mais, a ajouté Sullivan, l’armée israélienne a assuré à Washington «qu’elle cherchait des moyens d’assurer la sûreté et la sécurité des patients individuels dans ces hôpitaux».
Les situations auxquelles les gouvernements russe et syrien ont été confrontés n’étaient pas comparables à celle d’Israël après les attaques menées par le Hamas le 7 octobre. Mais une fois qu’un pays décide de recourir à la force militaire, il doit adhérer pleinement aux lois qui régissent la conduite en temps de guerre, qui s’appliquent à tous les pays, ainsi que les groupes armés non étatiques.
Certains diront peut-être que les États-Unis peuvent se permettre un peu d’hypocrisie afin de soutenir leur allié de longue date, Israël. Mais participer à l’érosion du droit international aura des conséquences néfastes pour les États-Unis bien au-delà de Gaza. Les futures déclarations du Département d’État concernant les atrocités sonneront creux, ce qui rendra plus difficile la responsabilisation des auteurs et la dissuasion de futurs crimes internationaux. Les pressions exercées sur les parties belligérantes pour qu’elles respectent les lois de la guerre dans d’autres pays – par exemple en Azerbaïdjan ou au Soudan – auront moins de poids. Aux yeux du monde, il deviendra plus difficile de distinguer les États-Unis des pays qui rejettent catégoriquement le droit international et sapent intentionnellement l’ordre international fondé sur des règles par leurs actions.
Pour commencer à maîtriser Israël et mettre fin à l’hémorragie de la crédibilité américaine, l’administration Biden doit charger ses avocats d’évaluer toutes les informations disponibles – classifiées et non classifiées – sur la campagne militaire israélienne à Gaza et de déterminer quand et où les forces israéliennes ont violé les lois de guerre, et si l’armée israélienne a demandé des comptes aux responsables. Leurs conclusions devraient être rendues publiques et les preuves présentées au Congrès. Pendant que ces évaluations sont en cours, Israël devrait être averti que l’aide militaire américaine est en danger.
Les coûts politiques liés à l’examen direct des preuves et à la correction nécessaire de la politique américaine ne seront pas faciles à supporter pour un président et des législateurs en campagne électorale. Mais ces coûts sont inférieurs à ceux des autorités américaines agissant comme si les souffrances aiguës du peuple palestinien à Gaza ne méritaient pas le même examen minutieux que les souffrances des civils dans d’autres conflits, une position qui donne des munitions à ceux qui prétendent que, lorsqu’il s’agit d’appliquer les principes américains fondamentaux et de protéger les droits humains fondamentaux, Washington applique un double standard évident – et manifestement hypocrite.
Traduit de l’anglais.
Source : Foreign Affairs.
* Directrice de Human Rights Watch à Washington.
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